Frederico Gustavo Fleischer*
Há uma ideia equivocada, mas bastante difundida, de que a democracia somente se encontra ameaçada quando um governante anuncia sua disposição de romper com a ordem constitucional, fechar o Parlamento ou impedir a realização de eleições. Essa compreensão, embora encontre exemplos na história, desconsidera uma característica importante dos processos contemporâneos de deterioração democrática: nem sempre é necessário destruir formalmente as instituições para comprometer seu funcionamento. Em determinadas circunstâncias, basta enfraquecê-las progressivamente, desacreditar suas decisões e transformar os mecanismos de controle do poder em adversários políticos.
O problema se torna ainda mais complexo quando esse comportamento parte de governantes legitimamente eleitos. A vitória eleitoral confere legitimidade para o exercício de um mandato, mas não transforma a vontade do vencedor em fonte ilimitada de autoridade. A democracia constitucional pressupõe que o poder político esteja submetido a regras que não podem ser afastadas simplesmente porque dificultam a execução de determinado projeto de governo. Se a eleição fosse suficiente para justificar qualquer decisão posterior, não haveria razão para a existência de uma Constituição rígida, de tribunais independentes ou de mecanismos institucionais de fiscalização.
As recentes medidas adotadas pelo governo de Donald Trump contra o Tribunal Penal Internacional oferecem uma oportunidade para refletir sobre essa questão. Em 9 de outubro de 2026, os Estados Unidos ampliaram as sanções anteriormente dirigidas a integrantes do Tribunal, passando a atingir a própria instituição. A decisão ocorreu no mesmo dia em que a jurista sul-africana Navi Pillay, ex-magistrada da Corte, foi anunciada como vencedora do Prêmio Nobel da Paz. Não há elementos suficientes para afirmar que a premiação tenha provocado a decisão norte-americana, mas a coincidência evidencia o contraste entre o reconhecimento da importância da justiça internacional e a utilização de instrumentos econômicos para restringir seu funcionamento.
É preciso reconhecer que a controvérsia possui fundamentos jurídicos relevantes. Os Estados Unidos não integram o Estatuto de Roma, tratado responsável pela criação do Tribunal Penal Internacional, e contestam determinadas hipóteses de exercício de sua jurisdição sobre nacionais de países que não aderiram ao instrumento. Essa discussão envolve questões legítimas sobre soberania, consentimento e limites da jurisdição internacional. Não seria juridicamente adequado ignorá-las apenas porque se discorda da orientação política do governo norte-americano.
Entretanto, existe uma diferença substancial entre contestar a competência de uma instituição e utilizar o poder econômico do Estado para comprometer sua capacidade de funcionamento. A primeira conduta integra o campo das divergências jurídicas, que podem ser sustentadas por argumentos e submetidas aos mecanismos próprios de resolução de controvérsias. A segunda exige uma reflexão mais profunda sobre os limites do poder político, especialmente quando a pressão é dirigida contra uma instituição cuja independência constitui condição necessária ao exercício de suas atribuições.
Essa distinção permite compreender por que o episódio ultrapassa o campo do Direito Internacional. O que está em discussão não é apenas a posição dos Estados Unidos diante de um tribunal criado por tratado, mas uma concepção de exercício do poder que merece ser examinada à luz dos fundamentos do constitucionalismo democrático.
A experiência histórica demonstra que o autoritarismo não se manifesta exclusivamente pela supressão imediata das liberdades políticas. Pode desenvolver-se também pela desqualificação sistemática de instituições independentes, pela concentração de competências no Executivo e pela construção de um discurso segundo o qual qualquer resistência institucional representa uma ameaça à vontade popular. Nesse ambiente, a fiscalização passa a ser apresentada como perseguição, a discordância jurídica como hostilidade política e a independência dos órgãos de controle como obstáculo à governabilidade.
É justamente nesse ponto que o conceito de autocratização se torna relevante. Diferentemente da autocracia, que descreve determinada configuração do regime político, a autocratização corresponde a um processo de deterioração das condições institucionais da democracia. Não exige, portanto, que todas as garantias democráticas tenham desaparecido. Seu estudo envolve observar como se comportam os governantes diante dos limites impostos ao exercício de sua autoridade e se as instituições conservam condições efetivas de atuar independentemente.
Não seria rigoroso concluir que os Estados Unidos se converteram em uma autocracia exclusivamente em razão das sanções impostas ao Tribunal Penal Internacional. Tampouco seria adequado afirmar que toda medida unilateral de política externa possui natureza autoritária. O que se pode sustentar é que a utilização de mecanismos de coerção contra instituições independentes, quando examinada em conjunto com outras práticas de concentração de poder e resistência a controles, constitui um elemento relevante para investigar tendências autocratizantes.
O constitucionalismo moderno foi construído precisamente sobre a percepção de que o poder necessita de limites. Montesquieu compreendeu que a liberdade política depende de uma organização institucional capaz de impedir a concentração das funções estatais. Sua contribuição não se resume à conhecida divisão entre Legislativo, Executivo e Judiciário. O aspecto essencial de sua reflexão está na necessidade de estabelecer mecanismos pelos quais o exercício de uma competência encontre limites no exercício de outras.
Essa preocupação permanece atual, ainda que as estruturas políticas tenham se tornado consideravelmente mais complexas. Os mecanismos de controle não existem para impedir que governos governem, mas para assegurar que o exercício da autoridade permaneça submetido ao Direito. Um tribunal independente não precisa concordar com o Executivo para cumprir adequadamente sua função. Ao contrário, sua independência se revela especialmente importante quando suas decisões contrariam os interesses de quem governa.
Norberto Bobbio, ao examinar as condições de funcionamento da democracia, chamou atenção para a importância das regras que disciplinam o exercício do poder. A democracia não pode ser reduzida à identificação de quem está autorizado a decidir. Também importa compreender como as decisões são tomadas, quais procedimentos devem ser respeitados e que possibilidades existem de controlar aqueles que exercem autoridade.
Essa compreensão permite identificar uma contradição recorrente em discursos políticos de orientação autoritária. Invoca-se a legitimidade democrática das eleições para justificar medidas que, em seu desenvolvimento, podem enfraquecer as condições necessárias à continuidade da própria democracia. A vontade popular, nesse raciocínio, deixa de representar a origem constitucionalmente delimitada de um mandato e passa a ser apresentada como autorização permanente para afastar obstáculos institucionais.
Hannah Arendt oferece outra contribuição importante ao distinguir o poder político da violência e dos instrumentos de coerção. Embora sua reflexão tenha sido desenvolvida em contextos históricos próprios, ela permite compreender que a capacidade material de impor uma decisão não equivale, necessariamente, à existência de legitimidade. Um Estado pode dispor de recursos econômicos e políticos suficientes para constranger uma instituição sem que essa capacidade, por si só, demonstre a correção jurídica ou moral de sua conduta.
Isso não significa negar a importância da soberania estatal ou defender que instituições internacionais estejam acima de qualquer questionamento. Tribunais também devem respeitar suas competências, fundamentar suas decisões e observar garantias processuais. A independência judicial não constitui autorização para o exercício arbitrário da jurisdição. O problema aparece quando a discordância deixa de ser dirigida aos fundamentos de uma decisão e passa a justificar medidas capazes de comprometer a existência prática da instituição responsável por decidir.
Há, nesse comportamento, uma questão que não pode ser ignorada. Se a legitimidade das instituições depender da concordância circunstancial dos governantes com suas decisões, os mecanismos de controle perderão precisamente a função que justifica sua existência. Serão tolerados enquanto confirmarem os interesses do poder político e combatidos quando exercerem efetivamente sua independência.
O episódio envolvendo o governo Trump e o Tribunal Penal Internacional deve ser compreendido dentro dessa reflexão mais ampla. Não se trata de atribuir ao Tribunal uma autoridade ilimitada, nem de desconsiderar as controvérsias sobre sua jurisdição. Trata-se de reconhecer que o exercício do poder estatal, inclusive nas relações internacionais, pode revelar concepções políticas incompatíveis com o compromisso de aceitar limites independentes à própria autoridade.
A democracia não desaparece necessariamente quando deixam de existir eleições. Pode perder substância enquanto os procedimentos eleitorais permanecem formalmente preservados, caso as instituições responsáveis por limitar o poder sejam progressivamente enfraquecidas. A permanência das formas democráticas, portanto, não dispensa o exame das condições concretas de seu funcionamento.
Talvez uma das maiores dificuldades do nosso tempo seja reconhecer que a defesa da democracia não pode depender da identidade de quem ocupa o poder. A disposição de aceitar controles institucionais precisa existir tanto quando suas decisões favorecem nossas convicções quanto quando as contrariam. Do contrário, o compromisso com a democracia corre o risco de se converter em mera preferência pela vitória de determinado projeto político.
O autoritarismo começa a encontrar espaço quando a autoridade deixa de reconhecer legitimidade naquilo que não controla. E uma democracia começa a perder sua razão de ser quando seus governantes passam a considerar que a força recebida das urnas lhes confere o direito de determinar, sem limites independentes, o alcance do próprio poder.
*Frederico G. Fleischer é mestre em Direito e Relações Internacionais, professor em graduação e pós graduação em Direito e Coordenador do curso de Direito da Faculdade Ésper.
