O Senado Federal aprovou, em 3 de novembro de 2026, a Proposta de Emenda à Constituição n. 18/2025, conhecida como PEC da Segurança Pública. A votação ocorreu em dois turnos, com 73 votos favoráveis no primeiro e 75 no segundo, sem votos contrários, e o texto segue para promulgação pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal [3].
A proposta altera os arts. 5º, 15, 22, 23, 24, 40, 49, 84, 103-B, 130-A e 144 da Constituição Federal, acrescenta os arts. 144-A e 144-B e modifica o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
As alterações alcançam, a um só tempo, a política criminal, a organização das polícias, a repartição de competências entre os entes federativos, o sistema prisional, a atividade de inteligência, o poder normativo dos conselhos nacionais e o financiamento do setor.
O presente artigo, dividido em duas partes, descreve as mudanças que compõem o texto aprovado e as justificativas registradas ao longo da tramitação: as razões do relator na Câmara, Deputado Mendonça Filho, tal como sintetizadas no parecer do Senado; o parecer da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ), relatado pelo Senador Rogério Carvalho; e as justificações das emendas acolhidas.
Esta primeira parte trata da trajetória da proposta, da política criminal, da organização das polícias e dos novos sistemas constitucionais; a segunda, a ser publicada na próxima semana, tratará da atividade de inteligência, do poder normativo dos conselhos nacionais, do financiamento e das alterações promovidas pelo Senado.
Origem e trajetória
A PEC 18/2025 foi apresentada pelo Poder Executivo à Câmara dos Deputados em 24 de abril de 2025. Segundo o parecer da CCJ do Senado, a redação original foi gestada no Ministério da Justiça e Segurança Pública e promovia alterações nos arts. 21, 22, 23, 24 e 144 da Constituição.
Em linhas gerais, o texto do Executivo fortalecia o papel da União, que ficaria encarregada da formulação da política e do planejamento nacional de segurança pública, bem como da coordenação nacional do sistema de segurança pública e do sistema penitenciário [2].
Na Câmara, a proposta foi aprovada na forma de substitutivo, encaminhado ao Senado em 4 de março de 2026 [1].
O parecer do Senado registra que o texto da Câmara “propõe ampla reforma constitucional da política criminal, da organização policial, da atividade de inteligência, do sistema penitenciário, dos mecanismos de controle institucional e do financiamento do setor”.
Esse resultado, segundo o mesmo parecer, decorreu de um processo de debate que incluiu governadores, secretários de segurança pública, representantes das diversas forças de segurança e da sociedade civil [2].
De acordo com o relator na Câmara, o substitutivo assenta-se sobre quatro pilares: (a) fortalecimento da política criminal, mediante regime mais rigoroso para as organizações criminosas de alta periculosidade ou lesividade; (b) modernização e racionalização do sistema policial e de sua governança; (c) fortalecimento do Sistema de Políticas Penais e da gestão prisional; e (d) sustentabilidade financeira e modernização das políticas públicas de segurança e de execução penal [2].
O diagnóstico que fundamenta a proposta é exposto no parecer da CCJ nos seguintes termos:
O modelo constitucional de 1988, “altamente descentralizado, em que a política de segurança foi conduzida pelos governos estaduais sem qualquer tipo de governança ou diálogo interfederativo, teve o efeito de permitir que facções, gestadas inicialmente no interior dos presídios estaduais e enraizadas em territórios vulnerabilizados, tornassem-se problema até mesmo de política internacional”.
Daí a síntese do relator no Senado: “é preciso colocar os entes federados e as forças de segurança pública para colaborarem entre si, não para competirem” [2].
No Senado, a CCJ aprovou o parecer em 14 de outubro de 2026, favorável à proposta com a supressão do art. 139 do ADCT e duas emendas de redação, e contrário às demais emendas [2]. O Plenário concluiu a votação em 3 de novembro [3].
Síntese da reforma
Em análise panorâmica, verifica-se que a PEC 18 atua em quatro frentes, correspondentes aos pilares indicados pelo relator na Câmara.
No campo da política criminal, insere no art. 5º um regime legal especial para organizações criminosas de alta periculosidade e para crimes violentos, assegura direitos às vítimas e prevê a suspensão dos direitos políticos durante a prisão provisória (art. 15).
No campo da organização policial, reescreve o art. 144, cria as polícias municipais, amplia as atribuições da Polícia Rodoviária Federal, suprime a previsão da polícia ferroviária federal e redistribui competências legislativas e administrativas nos arts. 22, 23 e 24.
Institui, ainda, dois sistemas com sede constitucional: o Sistema Único de Segurança Pública (art. 144-A) e o Sistema de Políticas Penais (art. 144-B).
No financiamento, constitucionaliza o Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP) e o Fundo Penitenciário Nacional (Funpen), com repasses obrigatórios aos estados e proteção contra contingenciamento.
Somam-se a essas frentes alterações sobre a atividade de inteligência (arts. 22, 49 e 84), sobre o poder normativo do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público (arts. 49, 103-B e 130-A) e sobre a pensão por morte de servidores da segurança pública (art. 40, § 7º).
Completam o texto duas disposições autônomas: a forma de provimento dos cargos das polícias municipais (art. 2º) e a transferência dos profissionais de segurança ferroviária para a PRF (art. 3º).
Política criminal: os arts. 5º e 15
O novo inciso XLVI-A do art. 5º determina que a lei defina as atividades ilícitas próprias de organizações criminosas de alta periculosidade ou lesividade, “tais como o comando ou facção criminosos, a organização paramilitar e a milícia privada”, e discipline sanções mais gravosas e regime legal especial para seus integrantes e líderes, proporcionais às posições hierárquicas que ocupem.
O mesmo regime alcança, no que couber, os autores de crimes de alta lesividade cometidos mediante violência ou grave ameaça, em especial contra a vida e a dignidade sexual de mulheres, crianças e adolescentes [1].
A lei deverá dispor sobre: (a) prisão provisória ou definitiva em estabelecimento de segurança máxima ou de natureza especial, se necessário em regime disciplinar diferenciado; (b) restrição ou vedação de progressão de regime, de liberdade provisória, com ou sem fiança, inclusive em audiência de custódia, e de acordo de não persecução penal, “em razão da ocorrência de reiteração delitiva e do perigo de manutenção de sua liberdade”; (c) restrição ou vedação de penas restritivas de direitos, suspensão condicional da pena, livramento condicional, remição e saída temporária; (d) medidas cautelares de natureza patrimonial; (e) expropriação, sem indenização, de bens, direitos e valores envolvidos com as atividades criminosas, com destinação a fundo especial; (f) responsabilização civil, penal e administrativa de pessoas jurídicas envolvidas; e (g) meios e programas de proteção e compensação ao noticiante de ilícitos e a seus familiares.
Os incisos LXXX e LXXXI completam o bloco. O primeiro assegura às vítimas de infração penal tutela judicial efetiva, compreendendo direitos à proteção, à informação, à assistência, ao acesso à justiça e à participação no processo penal, especialmente às mulheres.
O segundo estabelece que a pena “será imposta e executada com o rigor necessário para a prestação de justiça à vítima, a reparação do dano causado e a proteção da sociedade, com vistas à prevenção de novo ilícito”.
No art. 15, o novo inciso III-A acrescenta às hipóteses de suspensão dos direitos políticos em caso de prisão provisória, durante o período de recolhimento.
Quanto à justificativa, o parecer da CCJ adota a posição do relator na Câmara, segundo a qual “não se trata de supressão de garantias fundamentais, mas de adequação proporcional da resposta estatal diante de condutas que produzem dano ampliado e instabilidade sistêmica para a maior parte da população”.
Para o relator no Senado, as modificações “compreendem o conjunto necessário e esperado do endurecimento da resposta penal do Estado” em face das organizações criminosas de alta periculosidade e dos crimes violentos. O parecer registra, ainda, não vislumbrar, no texto, ofensa a cláusula pétrea [2].
Competências e órgãos do art. 144
Nas competências, o art. 22, XXII, deixa de mencionar a polícia ferroviária federal, e o novo inciso XXXI atribui à União legislar privativamente sobre normas gerais da atividade de inteligência.
O art. 23 passa a incluir, entre as competências comuns, prover os meios necessários à segurança pública e defesa social, instituir conselhos de segurança pública de caráter permanente e consultivo e estabelecer políticas e planos, ouvidos esses conselhos.
O art. 24 inclui na competência concorrente a segurança pública e defesa social, as forças-tarefa intergovernamentais e interinstitucionais, a organização e os parâmetros de formação das polícias e guardas municipais e a organização do sistema socioeducativo.
Segundo o parecer, esses dispositivos “constituem o eixo da cooperação federativa articulada e da integração operacional dos órgãos do Sistema Único de Segurança Pública” [2].
O caput do art. 144 passa a prever que a segurança pública é exercida “em regime de cooperação federativa”, “por meio da atuação integrada e descentralizada” dos órgãos que enumera. O inciso III (polícia ferroviária federal) e o § 3º são revogados, e o novo inciso VII inclui as polícias municipais no rol.
Na Polícia Federal, a alínea “a” do inciso I do § 1º passa a mencionar expressamente o meio ambiente e exclui as infrações contra bens, serviços e interesses sob administração militar.
A alínea “b” refere-se às infrações de repercussão interestadual ou internacional que exijam repressão uniforme, “como aquelas cometidas por organizações criminosas e milícias privadas, sem prejuízo das atribuições das polícias estaduais e do Ministério Público”.
Na CCJ, a Emenda 83, de redação, reordenou a alínea “a” e acrescentou a ressalva “sem prejuízo das atribuições das polícias previstas nos arts. 51, IV, e 52, XIII”, isto é, as polícias da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
Segundo a justificação, o objetivo foi dar “maior precisão e clareza” ao dispositivo, e a expressão acrescida tem “caráter meramente aclaratório” [2].
A Polícia Rodoviária Federal passa a exercer o policiamento ostensivo das rodovias, ferrovias e hidrovias federais (§ 2º).
Pelo novo § 2º-A, a União poderá autorizar ou determinar seu emprego para a proteção de bens, serviços e instalações federais e daqueles de interesse da União, para auxiliar os órgãos estaduais e distritais quando requerido pelos governadores e para atuar em cooperação em estado de calamidade pública ou desastre.
O art. 3º da PEC transfere para os quadros da PRF os profissionais de segurança ferroviária relacionados na Portaria MJ n. 76/2012 e os que comprovarem vínculo de mesma natureza, assegurado o direito de opção.
O texto original do Executivo previa, em lugar disso, a criação de uma polícia viária federal. O parecer da CCJ considerou a ampliação das atribuições da PRF “mais vantajosa, por ser medida que pode ser implementada de forma mais célere e econômica do que a criação de um novo órgão estatal”.
Rejeitou, ademais, emenda que pretendia estender a data de corte do art. 3º até a promulgação, por entender que a expressão “esta data” remete ao antecedente mais próximo, 17 de janeiro de 2012 [2].
As polícias penais federal, estaduais e distrital são definidas como órgãos de natureza civil, estruturados em carreira e vinculados ao órgão administrador do sistema penal, com atribuição de custódia, ordem, disciplina e segurança dos estabelecimentos penais (§ 5º-A).
O § 5º-B atribui aos órgãos do sistema socioeducativo dos estados e do Distrito Federal a segurança e a gestão das unidades socioeducativas, e o § 6º os subordina, juntamente com as polícias civis e penais, aos governadores.
Os §§ 13 a 15 tratam do controle e das atribuições comuns. As corregedorias passam a ter autonomia para apurar a responsabilidade funcional dos profissionais de segurança, sem prejuízo do poder disciplinar hierárquico.
A União, os estados, o Distrito Federal e os municípios que constituírem guardas ou polícias municipais devem instituir ouvidorias autônomas.
Todos os órgãos de segurança passam a ter competência para encaminhar o registro das infrações de menor potencial ofensivo diretamente ao Judiciário, por sistema eletrônico integrado, e para conduzir à autoridade competente pessoas presas em flagrante ou em descumprimento de medidas cautelares.
As polícias municipais
O § 8º-A autoriza os municípios a constituir polícias municipais, de natureza civil e organizadas em carreira, para ações de policiamento ostensivo e comunitário.
A criação depende de acreditação periódica pelo Conselho Estadual de Segurança Pública e Defesa Social, conforme padronização nacional prevista em lei federal.
São elegíveis os municípios que demonstrem capacidade financeira com receita própria, cumprimento integral da legislação das guardas municipais (quando houver guarda), formação segundo parâmetros nacionais e prévia pactuação de integração das ações de policiamento.
É vedada a coexistência, no mesmo município, de órgãos de segurança com atribuições sobrepostas, e guardas e polícias municipais ficam sujeitas ao controle externo do Ministério Público (§ 8º-B).
Pelo art. 2º da PEC, o quadro das polícias municipais será preenchido exclusivamente por concurso público e pela transformação dos cargos das guardas que já tiverem atendido aos requisitos do § 8º-A.
A CCJ manteve esses requisitos e rejeitou as emendas que os suprimiam ou flexibilizavam. Segundo o parecer, tais exigências “constituem salvaguarda mínima de qualidade técnica e sustentabilidade institucional dessas corporações”, e a acreditação pelos conselhos estaduais decorre de que “o sistema de segurança pública deve ser integrado”.
Também foram rejeitadas as emendas que atribuíam às polícias municipais o dever de reprimir organizações criminosas, por conflitarem com o desenho do substitutivo, que reserva a essas corporações “atuação de policiamento ostensivo, sem capacidade de investigação, inteligência ou enfrentamento armado de maior complexidade” [2].
Os novos sistemas: SUSP e Políticas Penais
O art. 144-A confere expressão constitucional ao Sistema Único de Segurança Pública, instituído pela Lei n. 13.675/2018.
O sistema tem por objetivo assegurar a eficiência da prevenção, da persecução e da execução penal e rege-se por quatro diretrizes: atuação em força-tarefa intergovernamental ou interinstitucional, admitida a participação do Ministério Público; interoperabilidade de sistemas; compartilhamento de informações; e atuação articulada na produção e no intercâmbio de provas e informações.
Os atos funcionais dos integrantes de força-tarefa terão validade em todo o território de sua atuação (§ 1º).
A lei do SUSP deverá estabelecer, no mínimo, diretrizes de planejamento pactuado e de atuação descentralizada, registro simplificado de infrações de menor potencial ofensivo, regras para aquisição de material de natureza militar e regime jurídico especial para três matérias: o tratamento e o compartilhamento de dados, inclusive sigilosos; a regulação e a contratação de tecnologias avançadas; e a proteção de agentes públicos e colaboradores envolvidos no enfrentamento de organizações criminosas, extensiva a seus familiares (§ 2º).
O artigo prevê, ainda, requisitos especiais de investidura em cargos de segurança e inteligência, como pesquisa social e exame psicológico (§ 3º), o dever geral de cooperação com procedimentos preventivos e de fiscalização (§ 4º) e o dever dos órgãos dos incisos I a VI do art. 144 de prevenir e reprimir infrações praticadas por organizações criminosas, milícias privadas e contra o meio ambiente (§ 5º).
O art. 144-B define o Sistema de Políticas Penais como o conjunto de órgãos, instituições e políticas públicas destinadas à custódia, à ordem e à disciplina, à correição, à reeducação e à integração social das pessoas apenadas.
Cabe ao Poder Executivo de cada ente, por meio da respectiva polícia penal, alocar e transferir presos por critérios técnicos e legais, exercer funções de polícia administrativa no sistema de execução penal, executar o regime disciplinar interno e aplicar sanções administrativas, organizar visitas e atendimento jurídico e escolar e operar tecnologias de segurança.
Segundo o parecer da CCJ, os dois sistemas buscam “ampliar a integração entre os entes federativos e aumentar a eficiência no combate à criminalidade”.
O art. 144-A “consolida a cooperação federativa articulada e a integração operacional dos órgãos do Sistema Único de Segurança Pública”, e o art. 144-B “fortalece o papel da polícia penal”.
A comissão rejeitou emenda que ampliava o rol de atribuições da polícia penal para incluir assistência social, laboral e de saúde, por entender que a assistência ao preso já é disciplinada nos arts. 10 a 27 da Lei de Execução Penal [2].
Na segunda parte deste artigo, a ser publicada na próxima semana, tratarei sobre as alterações relativas à atividade de inteligência, ao poder normativo do CNJ e do CNMP, à previdência e ao financiamento da segurança pública, bem como a supressão do art. 139 do ADCT pelo Senado, as emendas rejeitadas e a votação em Plenário.
Notas
[1] Proposta de Emenda à Constituição n. 18/2025, texto encaminhado pela Câmara dos Deputados ao Senado Federal em 4 de março de 2026 (avulso do Senado Federal).
[2] Parecer (SF) n. 61/2026, da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, relator Senador Rogério Carvalho, aprovado em 14 de outubro de 2026, com complementação de voto e Emendas 82-CCJ e 83-CCJ, de redação.
[3] Senado Federal, registro de tramitação da PEC 18/2025, Sessão Deliberativa Ordinária de 3 de novembro de 2026.
