Alexandre Francisco de Azevedo*
Ainda não temos um novo Código Eleitoral. O Senado Federal não conseguiu aprovar o Projeto de Lei Complementar (PLC) nº 112/2021. Não por falta de tempo, mas por falta de consenso em pelo menos dois tópicos, um dos quais é o voto impresso e a contagem pública de voto.
Houve tempo, e consenso, para aprovar alterações na Lei Complementar n.º 64/90 (Lei da Ficha Limpa), e na Lei n.º 9.504/97 (Lei das Eleições). Neste texto serão examinadas apenas as alterações promovidas que dizem respeito ao exercício dos direitos políticos passivos, as quais podem ser agrupadas em cinco ordens: i) uniformização na contagem dos prazos; ii) aprimoramento da redação da alínea “l” do inciso I do artigo 1º; iii) aprimoramento da redação da alínea “o” do inciso I do artigo 1º; e iv) unificação de prazos para desincompatibilização dos agentes públicos.
I – Uniformização na contagem dos prazos
Na Lei da Ficha Limpa as alterações trouxeram uniformidade à contagem dos prazos de inelegibilidade. Anteriormente, por exemplo, o parlamentar cassado por quebra do decoro ficaria inelegível “para as eleições que se realizarem durante o período remanescente do mandato para o qual foi eleito e nos oito anos subsequentes ao término da legislatura”.
Nesse caso, a inelegibilidade poderia durar até 12 anos, a depender do momento em que houvesse a cassação do mandato. É que os oito anos de inelegibilidade eram contados a partir do término da legislatura – período que, para os Deputados Federais, Deputados Estaduais e Vereadores correspondem com o mandato.
Agora, o prazo de oito anos de inelegibilidade é contado a partir da “decisão que decretar a perda do cargo eletivo”.
A alteração mais polêmica ocorreu na inelegibilidade decorrente de condenação criminal. Na alínea “e” do inciso I do artigo 1º da Lei n.º 64/09 era prevista inelegibilidade, ante a condenação por certos crimes, desde o trânsito em julgado ou a condenação por órgão colegiado, até o transcurso de oito anos após o cumprimento da pena.
Nesta situação, havendo condenação por órgão colegiado, como por exemplo, o Tribunal do Júri, o condenado já estaria inelegível, podendo recorrer em liberdade. Sendo a condenação mantida após escoarem todos os meios recursais, iniciaria o cumprimento da pena. Cumprida a pena, a contagem dos oito anos de inelegibilidade começaria.
Não é difícil constatar, então, que a inelegibilidade, na hipótese de condenação criminal, tem prazo consideravelmente indefinido, uma vez que dependeria do lapso temporal da condenação colegiada até o trânsito em julgado da decisão.
Agora, há duas possibilidades de contagem de inelegibilidade pela condenação penal.
Na primeira, os oito anos de inelegibilidade serão contados a partir do trânsito em julgado ou de decisão colegiada. Bem simples, houve a condenação por decisão colegiada, já começa a contagem do prazo de inabilitação.
Os mais afoitos poderiam dizer que a inelegibilidade poderia acabar antes mesmo do cumprimento da pena. Ocorre que, nos termos do artigo 15, III, da Constituição Federal, o condenado criminalmente tem suspensos os seus direitos políticos desde o trânsito em julgado da decisão e enquanto durarem seus efeitos.
Na segunda, foi mantida a forma de contagem desde o trânsito em julgado ou a condenação por órgão colegiado, até o transcurso de oito anos após o cumprimento da pena, para os crimes previstos no artigo 1º, I, “e” números 6 a 10 e os cometidos contra a administração pública. Dentre esses crimes se destacam (a) lavagem e ocultação de bens, direitos e valores; (b) tráfico de drogas, racismo, tortura, terrorismo e os definidos como hediondos; (c) redução à condição análoga à de escravo; (d) contra a vida e a dignidade sexual; e (e) os crimes praticados por organização criminosa, quadrilha ou bando.
Não faz muito sentido a dicotomia criada, contudo, merece destaque o fato de que fixou prazo maior de inelegibilidade para os crimes de maior gravidade.
Merece registro que o veto presidencial feito ao § 6º do artigo 1º da LC n.º 64/90 que dispunha que o prazo de oito anos de inelegibilidade deveria ser computado no “tempo transcorrido entre a data da decisão proferida por órgão colegiado e a data do seu efetivo trânsito em julgado, regra que se aplica imediatamente aos processos em curso, bem como àqueles transitados em julgado”.
Tratava-se de verdadeira detração penal com aplicação imediata. A alteração proposta tem, por óbvio DNA e visava beneficiar determinados políticos já nas eleições de 2026. Ainda que haja a derrubada do veto, essa regra da detração não poderia ser aplicada às próximas eleições, mantida a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal ao examinar, em 2011, a aplicação da Lei da Ficha Limpa.
II – Aprimoramento da redação da alínea “l” do inciso I do artigo 1º inelegibilidade decorrente de ato doloso de improbidade administrativa
Para além da unificação dos prazos, a alteração na Lei da Ficha Limpa trouxe, a meu ver, segurança jurídica tanto para os candidatos e partidos políticos, quanto para a Justiça Eleitoral.
Houve o aperfeiçoamento da redação da alínea “l” do I do artigo 1º, a cerca da inelegibilidade decorrente de condenação por improbidade administrativa.
Anteriormente, a norma previa que a inelegibilidade ocorreria por condenação à suspensão dos direitos políticos “por ato doloso de improbidade administrativa que importe lesão ao patrimônio público e enriquecimento ilícito”. Essa redação, desde o início, causou grandes controvérsias. A primeira, dizia respeito a concomitância da lesão ao patrimônio e do enriquecimento ilícito. Embora a redação fosse clara, existiam defensores que a inelegibilidade aconteceria ou por lesão ao patrimônio público ou por enriquecimento ilícito.
A segunda, decorria do fato de que nem sempre a sentença era clara ao condenar por ato doloso de improbidade administrativa. Não poucas vezes a magistratura eleitoral deveria adentrar na sentença para interpretar e verificar se a condenação era por ambas as figuras de improbidade administrativa.
Agora, a nova redação prevê que a inelegibilidade acontecerá por condenação à suspensão dos direitos políticos por ato doloso de improbidade administrativa “que importe concomitantemente, na parte dispositiva da decisão, lesão ao patrimônio público e enriquecimento ilícito”.
Assim, não resta dúvida de que a inelegibilidade somente ocorrerá quando: (a) houver condenação, a um só tempo, por ato doloso de improbidade administrativa que importe lesão e enriquecimento ilícito; (b) no dispositivo da sentença deverá constar, expressamente, que os fundamentos da condenação são por ato doloso de improbidade administrativa que importe lesão e enriquecimento ilícito.
III – Aprimoramento da redação da alínea “o” do inciso I do artigo 1º: inelegibilidade por demissão de servidor público
Outro aprimoramento foi feito na alínea “o” do inciso I do artigo 1º da norma. Anteriormente, a mera demissão do serviço público em decorrência de processo administrativo ou judicial já era suficiente para acarretar a inelegibilidade.
Tanto que a jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral era no sentido de que “a inelegibilidade prevista no art. 1º, I, o, da LC n.º 64/1990 aplica–se de forma objetiva, bastando a existência de ato de demissão do serviço público, sem exigência de análise da gravidade da conduta ou dolo específico” (TSE, Agravo Regimental no Recurso Especial Eleitoral n.º 060014561, Acórdão, Relator Min. Antonio Carlos Ferreira, Publicado em Sessão do dia 19/11/2024).
Daqui para frente, a demissão do serviço público, para impor a inelegibilidade, deverá ser motivada por ato equiparado a ato de improbidade administrativa. No âmbito federal, a demissão do servidor público poderá ocorrer quando forem praticadas algumas das condutas previstas no artigo 132 da Lei n.º 8.112/90, nem todas caracterizando como improbidade administrativa, dentre as quais destaca-se: (a) abandono de cargo; (b) inassiduidade habitual; (c) incontinência pública e conduta escandalosa, na repartição; (d) insubordinação grave em serviço; (e) acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas; e (f) prática de usura sob qualquer de suas formas.
Em todas essas situações, embora a conduta seja grave para a demissão, não configura qualquer ato de improbidade administrativa, seja por não haver ocorrido enriquecimento ilícito, seja por não ter causado dano ao erário ou ferido os princípios administrativos consagrados no artigo 11 da Lei n.º 8.429/92.
Merecem ser destacados o abandono de cargo, a inassiduidade habitual e a acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas.
O abandono de cargo é configurado quando o servidor se ausenta do serviço, intencionalmente, por mais de 30 dias consecutivos. Já a inassiduidade habitual corresponde à falta ao serviço, sem causa justificada, por 60 dias interpolados durante 12 meses.
À toda evidência, havendo faltas injustificadas, e desde que o servidor não continue recebendo salário, não haverá nenhuma das hipóteses configuradoras de improbidade administrativa. É que não haverá enriquecimento ilícito, nem dano ao erário, tampouco violação de princípios administrativos – artigo 9º, 10 e 11 da Lei n.º 8.429/92.
Por outras palavras, a ausência injustificada ao serviço somente configuraria ato de improbidade administrativa caso o servidor que abandonou o cargo ou que prática inassiduidade habitual continuar recebendo salário e não buscar forma de restituir os cofres públicos. Neste caso, haverá tanto enriquecimento ilícito quanto prejuízo ao erário.
Já quanto à acumulação ilegal de cargos públicos, a lógica é a mesma. Necessário dar um passo a trás. A Constituição Federal, como regra, veda a acumulação de cargos públicos, somente a permitindo nos seguintes casos, desde que haja compatibilidade de horário: (a) dois cargos de professor; (b) dois cargos na área da saúde; (c) um cargo técnico e científico e um cargo de professor.
Fora dessas situações, a acumulação de cargos será ilegal e o servidor será notificado para apresentar opção no prazo improrrogável de 10 dias, contados da data da ciência e, na hipótese de omissão, será adotado procedimento sumário para a sua apuração e regularização imediata o que poderá levar à demissão dos cargos.
Ainda que o servidor esteja ocupando dois ou mais cargos de forma indevida, não haverá ato de improbidade administrativa acaso exerça as funções relativas aos cargos acumulados.
IV – Unificação de prazos para desincompatibilização dos agentes públicos
A Lei Complementar n.º 64/90 estabelece que os agentes públicos, enquanto estiverem no exercício de cargo ou função não podem se candidatar a cargos públicos eletivos. É a inelegibilidade funcional, pois o exercício da função é incompatível com a condição de candidato.
Para afastar a inelegibilidade funcional, os agentes públicos devem se tornar compatíveis, seja com a exoneração de cargos, efetivos ou comissionados, ou de funções de confiança, ou mesmo se aposentando. É a chamada desincompatibilização, instituto próprio do Direito Eleitoral.
A Lei Complementar n.º 64/90 previa três prazos para a desincompatibilização: seis, quatro e três meses antes do pleito e dependeria do cargo ou função ocupado e do cargo a que o candidato pretende se candidatar.
De agora em diante, as situações que impunham a desincompatibilização em quatro meses foram majoradas para seis meses antes das eleições.
O prazo de três meses continua reservado para os “servidores públicos, estatutários ou não, dos órgãos ou entidades da administração direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos Territórios, inclusive das fundações mantidas pelo poder público”.
A nova redação garantiu aos servidores efetivos direito à licença para atividade política, desde os três meses que antecedem o pleito até 10 dias após a realização do segundo turno, caso dele participem, sem prejuízo do recebimento de seus vencimentos integrais.
Conclusão
Como se nota, as alterações promovidas na Lei Complementar n.º 64/90, nada obstante as críticas recebidas, trouxeram inegáveis melhorias à segurança jurídica para os candidatos, partidos políticos e Justiça Eleitoral.
*Alexandre Francisco de Azevedo é Mestre em Direito, Relações Internacionais e Desenvolvimento da PUC-GO; Professor de Direito Eleitoral e Constitucional na PUC/GO e no Centro Universitário Alfredo Nasser; Doutorando em Direitos Humanos na UFG; Servidor da Justiça Eleitoral.
