Fabrizio Caldeira Landim*
O federalismo, enquanto princípio estruturante do Estado brasileiro, consagrado na Constituição Federal de 1988, delineou um arranjo complexo de descentralização política e autonomia dos entes federativos. Essa autonomia, em grande medida, é sustentada pela distribuição de competências tributárias, permitindo que a União, Estados e Municípios exerçam suas prerrogativas legislativas e administrativas. Contudo, a recente promulgação da Emenda Constitucional nº 132/2023, que implementa uma Reforma Tributária abrangente sobre o consumo, introduz profundas modificações nesse sistema.
A reconfiguração da competência tributária e a criação de um novo órgão centralizador, o Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), acende discussões sobre a preservação da autonomia federativa e sua integridade dentro da forma federativa de Estado, concebida pelo Poder Constituinte Originário como Cláusula Pétrea. Essa alteração na arquitetura fiscal suscita a necessidade de compreender a extensão das transformações e seus potenciais impactos no pacto federativo estabelecido em 1988.
Em que medida a Emenda Constitucional nº 132/2023, ao redefinir a competência tributária e instituir o Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), promove o federalismo ou uma centralização normativa e administrativa.
- O Comitê Gestor do IBS: Estrutura Constitucional e Impactos Federativos
A EC nº 132/2023 instituiu, de forma inédita no constitucionalismo tributário brasileiro, a criação de uma entidade pública específica – o Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) –, com capacidade tributária ativa (artigo 7º do CTN)[1], incumbida de centralizar a administração, regulamentação e resolução de litígios relativos ao novo tributo de “competência compartilhada” entre Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 156-A, CF). O artigo 7º, “caput”, do CTN, permite que se delegue partes da competência tributária, como as relacionadas às funções de arrecadar tributos, fiscalizar, executar as leis, atos administrativos e decisões em matéria tributária (artigo 156-B, § 2º, inciso V da CF/1988).
Conforme prevê o artigo 156-B, §1º da Constituição de 1988, acrescido pela EC 132/2023, o Comitê Gestor do IBS (CG-IBS) é uma entidade pública sob regime especial[2], autônoma e colegiada, criada com o objetivo de coordenar a implementação e a gestão do novo sistema tributário nacional, com independência técnica, administrativa, orçamentária e financeira, mas sujeita a controle externo[3] pelos Entes Subnacionais (Estados, Distrito Federal e Municípios), uma vez que os recursos para seu funcionamento decorrem da arrecadação do IBS.
Sua natureza jurídica o diferencia de órgãos tradicionais de deliberação federativa, como o CONFAZ[4] e o Comitê Geral do Simples Nacional – CGSN[5], conferindo-lhe autonomia institucional equivalente a uma autarquia sui generis, nos termos da doutrina de BARTH (2024, p. 486), ou, como entende Tripodi (2024, p. 73), uma entidade da Administração Pública Indireta[6]. Para BARTH (2024, p. 486), o Comitê não atua como órgão subordinado aos entes subnacionais, mas como instância técnica neutra, responsável por assegurar a aplicação uniforme da legislação do IBS em todo o território nacional. Sua missão, portanto, é tanto coordenadora quanto normativa, em um espaço federativo formalmente horizontal, mas funcionalmente concentrado.
Contudo, a ascensão de um corpo técnico autônomo com tamanha capacidade normativa e decisória, sob o pálio de uma suposta eficiência e padronização, levanta sérias preocupações quanto à erosão da deliberação política e da representatividade democrática no âmbito do federalismo brasileiro. A priorização da lógica tecnocrática em detrimento do pluralismo federativo e da capacidade de auto-organização dos entes subnacionais pode levar a uma despolitização das escolhas tributárias, afastando os cidadãos e seus representantes eleitos do processo de construção das políticas públicas que afetam diretamente a realidade local e regional. Essa transferência de poder decisório para uma instância “técnica” compromete o exercício da autonomia federativa naquilo que lhe é mais essencial: a prerrogativa de definir seus próprios caminhos de desenvolvimento por meio de suas escolhas fiscais para construir uma sociedade pluralista, solidária e preocupada com a diminuição das desigualdades regionais.
A composição do Comitê reflete paridade formal e ponderação política[7]. Segundo o art. 156-B, §3º da EC 132/2023, o CG-IBS será composto observando o seguinte critério de representatividade: (a) Estados e DF são representados por 27 membros (um por ente); (b) Municípios e Distrito Federal também são representados por 27 membros, sendo 14 eleitos com voto igualitário entre municípios, e 13 eleitos com votos ponderados pela população, garantindo-se alternância na presidência do Comitê Gestor entre o conjunto dos Estados e o Distrito Federal e o conjunto dos Municípios e o Distrito Federal. No PLP 108/2024 possui a seguinte estrutura organizacional:
Fonte: https://cnm.org.br/comunicacao/noticias/ato-declaratorio-executivo-cria-natureza-juridica-do-comite-gestor-do-ibs
As deliberações exigem dupla maioria qualificada (art. 156-B, §4º): (a) Para os Estados e Distrito Federal – maioria dos representantes que correspondam a mais de 50% da população; (b) Para os Municípios – maioria absoluta de seus representantes.
Esse desenho busca refletir um “ideal” de “democracia representativa”, baseada no peso demográfico, em uma tentativa de mitigar desigualdades federativas, como foi observado pelo Estado do Rio Grande do Sul, ao impetrar a Ação Direta de Inconstitucionalidade de nº 815 – que será explorado no item seguinte.
O que se observa é que esse modelo pode acentuar a dominância de Estados mais populosos e de municípios com maior capacidade de articulação institucional, limitando a participação substantiva de entes federativos menores.
Adicionalmente, o Comitê é dotado de amplas competências (art. 156-B, caput e incisos), entre as quais: (a) editar regulamento único e uniformizar a aplicação do IBS; (b) arrecadar e distribuir a receita do IBS entre os Estados, Distrito Federal e Municípios; e, (c) julgar os litígios administrativos relacionados ao imposto.
Essas atribuições concentram, em uma só instância, funções típicas do Poder Legislativo (regulação), do Executivo (administração tributária) e do Judiciário (julgamento do contencioso administrativo). Tal concentração de funções, embora justificável sob o prisma da eficiência, simplicidade[8] (artigo 145, § 3º da CF/1988) e da padronização, exige robustos mecanismos de controle institucional, o que ainda se mostra insuficientemente regulamentado.
Além disso, a vinculação da atuação do Comitê à lei complementar federal, prevista no art. 156-A e reiterada no §2º do art. 156-B, impõe uma limitação severa à sua autonomia normativa. Como bem observado por BEVILAQUOA e FONSENCA (2024, p. 410):
“previsão do Comitê Gestor em prol da harmonia da federação suprime a autonomia dos estados e municípios que se verão privados da execução de suas próprias políticas públicas desenvolvimentistas. A autonomia dos estados e municípios em face do Governo Federal se apresenta como cláusula pétrea que deve ser observada sob risco de inconstitucionalidade flagrante.”
O Comitê, ao mesmo tempo que possui estrutura própria e independência funcional, atua dentro dos limites previamente definidos por lei complementar (de autoria da União), o que o insere num regime de dependência normativa verticalizada, potencialmente incompatível com os fundamentos da autonomia federativa. Ao contrário do que afirmamos, Tripodi (2024, p. 74)[9], entende que esta “entidade”, com as prerrogativas prescritas pela EC 132/2023 (artigo 156-B, § 1º[10]), não possuiria autonomia funcional, quando equiparada ao Ministério Público Federal ou a Defensoria Pública. Tal assertiva, por si só, não se compagina com a própria estrutura concebida pela Emenda Constitucional nº 132/2023.
Embora o autor afirme que o Comitê Gestor do IBS não tenha autonomia funcional, é válido interpretar em sentido oposto, dado a dicção do que consta, expressamente previsto, nos artigos em destaque, e no que consta previsto no artigo 50 da Constituição Federal de 1988, o qual impõe ao CG-IBS, perante o controle do Congresso Nacional e o Senado Federal, o dever de prestarem informações, sob pena de crime de responsabilidade, em caso de ausência injustificada, sendo sua autoridade máxima, equiparada a Ministro de Estado, em caso de descumprimento de informações requeridas por escrito por alguma das duas Casas Legislativas.
Por fim, a EC 132 previu competência originária do STJ para resolver conflitos interfederativos, bem como entre estes e o Comitê (art. 105, I, j). Essa previsão reforça a personalidade jurídica própria do Comitê Gestor, mas também confirma seu status, quase equiparado aos entes federativos, no que diz respeito à litigiosidade institucional, reforçando sua natureza “federativa” híbrida: não se trata apenas de um órgão técnico, mas de um poder regulatório transversal, com capacidade decisória federativa autônoma.
Em síntese, a análise da estrutura e da função do Comitê Gestor do IBS revela um modelo institucional que, embora revestido de neutralidade técnica, centraliza competências essenciais à autonomia dos entes federativos. Sua consolidação dependerá da regulamentação por lei complementar, bem como da atuação proativa das administrações tributárias subnacionais na preservação do espaço decisório que lhes cabe no pacto federativo.
1.1. ADI 815 e o problema constitucional da desigualdade de representação federativa: Um problema comparativo sobre o Comitê Gestor
A ADI 815 (Brasil, 1996), proposta pelo Estado do Rio Grande do Sul, discutiu a constitucionalidade dos §§ 1º e 2º do art. 45 da Constituição de 1988, que fixam a composição da Câmara dos Deputados, em no mínimo 8 e no máximo 70 deputados por Estado, com base populacional, mas sem proporcionalidade estrita.
A petição apresentada pelo Rio Grande do Sul, se utilizou de recursos argumentativos em torno da fragilidade democrática das normas questionadas, na medida em que os cidadãos pertencentes aos Estados das Regiões Sul e Sudeste, constituíam 57,70% da população do País, participando com 77,40% do PIB, representando, todavia, apenas 45% do Congresso Nacional, ao passo que os cidadãos das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, representavam apenas 42,3% da população brasileira, mas possuindo 54,3% de representantes no Congresso Nacional, e participando apenas com 22,6% do PIB. O racional desta premissa, pretendeu demonstrar que o Congresso Nacional, por meio de sua representatividade, é quem carimba a destinação dos recursos nacionais produzidos, revelando uma desigualdade material protegida pelo “caput” do artigo 14 da Constituição Federal de 1988.
Neste curioso julgamento, a Suprema Corte teve que dizer que todas as normas inseridas pelo Constituinte Originário possuem o mesmo valor constitucional, ou seja, “são indistintamente constitucionais todas as cláusulas constantes da Constituição, seja qual for seu conteúdo.”[11] Além do mais, enquanto Guardião da Constituição, não caberia à Suprema Corte fiscalizar o “poder constituinte originário, a fim de verificar se este teria, ou não, violado princípios de direito suprapositivo que ele próprio havia incluído no texto da mesma Constituição”,[12] mas como guardião do poder de reforma.
Por estas razões, não podem ser objeto de controle constitucional (razão pela qual a pretensão deduzida nesta ADC não foi conhecida), dado o caráter rígido da Constituição Federal de 1988, diferentemente do que previa o artigo 178 da Constituição Imperial de 1824, ao considerar apenas constitucionais, as normas que diziam respeito aos limites, e atribuições dos Poderes Políticos, e aos Direitos Políticos, e individuais do Cidadão.
O problema da representatividade democrática no Congresso Nacional, denunciado pelo Estado do Rio Grande do Sul, revelou uma discrepância substancial do peso material da garantia constitucional à igualdade, uma vez que os votos de uma população menos representativa, em termos relativos e absolutos, inclusive em termos de participação econômica no PIB, possuía mais representatividade política, e, maior participação no produto da geração de riquezas do País.
Outro argumento utilizado neste contexto, tem origem na instauração de uma comissão mista para avaliar os desequilíbrios regionais, representada por vinte parlamentares das regiões Norte/Nordeste/Centro-Oeste e apenas seis parlamentares do Sul/Sudeste.
Apesar de se tratar de um julgado de 1996, os Entes Federados demonstraram enorme preocupação com o modelo federativo adotado pelo Constituinte Originário, legítima, ao nosso ver, porque desprestigia a representatividade democrática das regiões mais produtivas e populosas, em detrimento das regiões menos produtivas e mais populosas, em termos relativos.
A Suprema Corte declarou improcedente a ação, sustentando que a forma federativa pressupõe equilíbrio representativo no Legislativo, e que a escolha do Constituinte Originário, além de não ser passível de controle pela Suprema Corte, considerou legítimo o critério de ponderação regional, como forma de garantir o equilíbrio político à igualdade federativa material, em relação às unidades federativas menos populosas.
Oscar Vilhena, comentando este mesmo paradigma, observou que o Ministro Moreira Alves interpretava as cláusulas pétreas não como normas suprapositivas, como pertentes ao quadrante das normas originárias ou fundantes do Estado – numa acepção schmittiana –, mas como normas equivalentes às demais normas do texto constitucional, servindo-se apenas para “suplantar o poder de reforma constitucional.” (VILHENA VIEIRA, 2023, p. 221)
A EC 132/2023, ao adotar o modelo decisório no Comitê Gestor, ao nosso ver, aprofunda o desequilíbrio federativo, diagnosticado pelo contexto desenhado na ADI 815 (Brasil, 1996), todavia, sob outro plano: o fiscal-administrativo, em detrimento do político-legislativo.
Podemos, portanto, afirmar que o pacto federativo de 1988 já nasceu tensionado pela distorção representativa, e o Comitê Gestor institucionaliza uma nova forma de concentração decisória, legitimada sob o argumento da eficiência técnica e da proporcionalidade.
Esse arranjo consolida uma forma de federalismo funcional assimétrico, na qual a legitimidade da decisão deixa de ser igualitária e passa a ser ponderada conforme a força populacional e fiscal dos entes. A estrutura democrática federativa, assim, sofre uma quebra estrutural: da proteção dos pequenos (ADI 815, Brasil, 1996) para o predomínio dos grandes (EC 132/2023, Comitê Gestor). Basta se analisar o contexto do que preconiza o artigo 156-B, § 4º da CF/1988 (redação dada pela EC 132/2023), para se chegar à esta conclusão.
Conclusão
Em síntese, a promulgação da Emenda Constitucional nº 132/2023 e a subsequente instituição do Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (CG-IBS) representam algo novo e preocupante no federalismo fiscal brasileiro. Embora o propósito evidente da reforma seja a simplificação e a eficiência na administração tributária do IBS, a análise aprofundada de sua estrutura e competências revelam uma inegável centralização normativa e administrativa, que suscitam sérios questionamentos sobre à preservação da autonomia federativa, princípio basilar do nosso Estado Democrático de Direito.
A natureza jurídica do CG-IBS, concebido como uma entidade pública de regime especial com independência funcional, técnica, administrativa, orçamentária e financeira, confere-lhe um status elevado, quase paritário aos entes federativos no cenário de litigiosidade institucional. Contudo, essa aparente autonomia é temperada por uma dependência normativa verticalizada, ao comando de uma lei complementar federal, o que, como observado, pode comprometer a capacidade de auto-organização dos entes subnacionais.
Ademais, a concentração de funções típicas de Poderes da República, sob o manto da eficiência e padronização, projeta uma preocupante erosão da deliberação política e da representatividade democrática. Argumentamos que essa tecnocratização das escolhas tributárias pode afastar os cidadãos e seus representantes do processo decisório, comprometendo a capacidade dos entes federados de definir seus próprios caminhos de desenvolvimento por meio de suas prerrogativas fiscais.
As preocupações que motivaram a impetração da ADI 815 (Brasil, 1996), demonstram que o pacto federativo de 1988 já nasceu sob tensões representativas. A EC 132/2023, ao adotar um modelo decisório no Comitê Gestor que pondera a representação com base em critérios populacionais e econômicos, aprofunda esse desequilíbrio federativo, deslocando-o do plano político-legislativo para o fiscal-administrativo. O que se desenha, portanto, é um federalismo funcional assimétrico, onde a legitimidade da decisão tende a se inclinar para o predomínio dos entes com maior poder demográfico e fiscal, alterando a lógica protetiva da igualdade material entre os Entes “menores”.
Portanto, a consolidação do Comitê Gestor do IBS como um pilar da nova arquitetura fiscal dependerá crucialmente de uma regulamentação por lei complementar que seja capaz de mitigar os riscos de supercentralização e de assegurar mecanismos de controle institucional robustos. É imperativo que as administrações tributárias subnacionais, mantenham uma atuação proativa na vigilância e na preservação do espaço decisório que lhes é inerente no pacto federativo, visando assegurar, permanentemente, que, em nome da eficiência ou simplicidade, não se sacrifique os fundamentos democráticos e autônomos que sustentam o federalismo brasileiro. O desafio reside em equilibrar a necessidade de padronização com a vitalidade da pluralidade federativa, essencial para a construção de uma sociedade mais justa e equitativa em todas as suas esferas.
Referências bibliográficas
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BEVILACQUA, Lucas; FONSECA, Rafael. O Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) sob a perspectiva do Federalismo Fiscal brasileiro. In: SCAFF, Fernando Facury; DERZI, Misabel Abreu Machado; BATISTA JÚNIOR, Onofre Alves; TÔRRES, Heleno Taveira (coord.). Reforma Tributária do Consumo no Brasil: entre críticos e apoiadores. Belo Horizonte: Casa do Direito, 2024.
MEDINA, José Miguel Garcia. Conselho Federativo é uma das figuras mais impactantes da reforma tributária. Disponível em https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/conselho-federativo-e-uma-das-figuras-mais-impactantes-da-reforma-tributaria. Acesso em 11 agosto 2025.
TRIPODI, Leandro. Competência compartilhada na Emenda Constitucional nº 132/2023. Revista Tributária e de Finanças Públicas (RTrib 159), 2023. Disponível em: https://rtrib.abdt.org.br/index.php/rtfp/article/view/716.
VIEIRA, Oscar Vilhena. A Constituição e sua Reserva de Justiça: Uma teoria sobre os limites materiais ao Poder de Reforma. São Paulo: Editora Martins Fontes, 2023.
TRIPODI, Leandro. Entidade pública sob regime especial: natureza do Comitê Gestor criado pela Emenda Constitucional nº 132/2023. RIL Brasília, v. 61 n. 243, p. 67‑99 jul./set. 2024 · DOI: https://doi.org/10.70015/ril_v61_n243_p67. ISSN 0034-835X e-ISSN 2596-0466. Senado, 2024.
Referências jurisprudenciais
(Brasil). Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 815 (Tribunal Pleno). Relator Ministro Moreira Alves, j. em 28.03.1996 e p. em 01.10.2020. Disponível em: https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=266547. Visto em 16.05.2025.
Referência legislativa
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Presidência da República, [2025].
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompi-lado.htm. Acesso em: 15 maio 2025.
[1] Art. 7º A competência tributária é indelegável, salvo atribuição das funções de arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, serviços, atos ou decisões administrativas em matéria tributária, conferida por uma pessoa jurídica de direito público a outra, nos termos do § 3º do art. 18 da Constituição.
- 1º A atribuição compreende as garantias e os privilégios processuais que competem à pessoa jurídica de direito público que a conferir.
- 2º A atribuição pode ser revogada, a qualquer tempo, por ato unilateral da pessoa jurídica de direito público que a tenha conferido.
- 3º Não constitui delegação de competência o cometimento, a pessoas de direito privado, do encargo ou da função de arrecadar tributos.
[2] Ato Declaratório Executivo COCAD nº 12, de 12 de junho de 2025.
[3] “Art. 156-B. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercerão de forma integrada, exclusivamente por meio do Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços, nos termos e limites estabelecidos nesta Constituição e em lei complementar, as seguintes competências administrativas relativas ao imposto de que trata o art. 156-A:” “§ 2º Na forma da lei complementar:” “(…)” “IV – o controle externo do Comitê Gestor será exercido pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios;”
[4] “Diferentemente do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), alicerçado na Lei Complementar (LC) no 24, de 7/1/1975 (Brasil, 1975), e do Comitê Gestor do Simples Nacional (CGSN), esteado na LC no 123, de 14/12/2006 (Brasil, [2021a]), o CG-IBS foi criado pelo legislador constituinte por meio de reforma constitucional. A EC no 132 descreve o CG-IBS como uma “entidade pública sob regime especial” (Brasil, 2023b) – expressão estreante no Direito positivo brasileiro e carente, portanto, de escrutínio e averiguação doutrinários. O Confaz e o CGSN dispõem de competências que dizem respeito à gestão da conflituosidade interfederativa no âmbito, respectivamente, do ICMS e do Simples Nacional – o qual constitui regime de arrecadação tributária, e não tributo. Certamente, a experiência histórica com ambos os órgãos foi decisiva para comprovar a viabilidade do funcionamento de uma entidade como o CG-IBS.” (TRIPODI, 2024, p. 69)
[5] Resolução CGSN nº 176, de 19 de junho de 2024.
[6] TRIPODI (2024, p. 73).
[7] “A proposta aprovada contempla formas bastantes sofisticadas de participação dos entes federativos no Conselho e de aprovação das deliberações. Note-se que a proposta aprovada transfere decisões (lato sensu) que seriam de cada um dos entes subnacionais para o Conselho, que atuará como órgão técnico e político. Assim, e em princípio, não haverá mais leis estaduais ou municipais a respeito, como sucede com os impostos que serão substituídos pelo IBS, isso são, hoje, o ICMS e o ISS, pois o IBS será disciplinado pela Constituição, pela lei federal complementar que ainda será aprovada e pelas regras infralegais editadas pelo Conselho.” (MEDINA, 2023).
[8] “Simplificação tributária representa não apenas uma norma aberta meramente orientadora ou programática, mas um comando constitucional que objetiva garantir o cumprimento adequado de obrigações tributárias, principais e acessórias. Visa desconstruir os excessos praticados pelo Estado na formatação de normas tributárias em todo o país. Tal excedente normativo, muitas vezes repetitivo, desnecessário e reconhecidamente complexo, tem tornado impraticável o pleno adimplemento dos deveres instrumentais, repercutindo no correto pagamento de tributos.” (ALBUQUERQUE, 2025, p. 351)
[9] “Em resumo, trata-se de uma entidade autogerida (mas não autodeterminada ou auto governada), submetida a regime jurídico sui generis, decorrente da própria CRFB. Nela chama à atenção a autonomia orçamentária, prerrogativa não estendida a instituições como o Ministério Público ou a Defensoria Pública, embora não lhe tenha sido atribuída autonomia funcional, da qual dispõem estes últimos. No lugar dela, surge a autonomia “técnica”, cujo alcance parece referir-se à possibilidade de feitura – quando cabível – e aplicação da legislação tributária naquilo que for pertinente ao IBS e à esfera de atribuições do Comitê.”
[10] “Art. 156-B. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercerão de forma integrada, exclusivamente por meio do Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços, nos termos e limites estabelecidos nesta Constituição e em lei complementar, as seguintes competências administrativas relativas ao imposto de que trata o art. 156-A:”
- 1º O Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços, entidade pública sob regime especial, terá independência técnica, administrativa, orçamentária e financeira.
[11] Destaques do voto proferido pelo Ministro Francisco Campos.
[12] Destaques de voto do Ministro Moreira Alves.
