Na primeira parte deste artigo, publicada na semana passada, foram descritas a trajetória da Proposta de Emenda à Constituição n. 18/2025, aprovada pelo Senado Federal em 3 de novembro de 2026, e as alterações relativas à política criminal, à organização das polícias e aos dois novos sistemas constitucionais, o Sistema Único de Segurança Pública e o Sistema de Políticas Penais.
Esta segunda parte examina os demais eixos da reforma, compreendendo a atividade de inteligência, o poder normativo dos conselhos nacionais, a previdência e o financiamento, bem como as alterações promovidas pelo Senado e as justificativas apresentadas em cada etapa. A proposta foi apresentada pelo Poder Executivo em abril de 2025, aprovada pela Câmara dos Deputados na forma de substitutivo relatado pelo Deputado Mendonça Filho e examinada no Senado pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ), sob a relatoria do Senador Rogério Carvalho, cujo parecer foi aprovado em 14 de outubro de 2026 [2].
Um dos quatro pilares declarados pelo relator na Câmara é a “sustentabilidade financeira e modernização das políticas públicas de segurança e de execução penal” [2]. Foi também no financiamento que se concentraram as alterações de mérito aprovadas pelo Senado, com a supressão do art. 139 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e, no Plenário, a aprovação da emenda relativa ao emprego de recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública em operações das Forças Armadas.
Inteligência, conselhos e previdência
A atividade de inteligência recebe tratamento constitucional em três dispositivos. Compete privativamente à União legislar sobre suas normas gerais (art. 22, XXXI), ao Congresso Nacional fiscalizá-la e controlá-la (art. 49, X-A) e ao Presidente da República fixar a Política Nacional de Inteligência (art. 84, XXIX). As emendas que pretendiam constitucionalizar o Sistema Brasileiro de Inteligência e submeter à Justiça Federal os pedidos de emprego de técnicas sigilosas pela Abin foram rejeitadas na CCJ, sob o fundamento de que a articulação dos órgãos de inteligência é “matéria tipicamente infraconstitucional” [2].
Em relação aos conselhos nacionais, o novo inciso V-A do art. 49 autoriza o Congresso a sustar atos normativos do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da delegação legislativa em matéria de segurança pública e de direito penal, processual penal e penitenciário. Os arts. 103-B, § 4º, I, e 130-A, § 2º, I, passam a prever que os conselhos podem expedir atos regulamentares “no âmbito de sua competência”, “vedada a adoção de quaisquer medidas que atentem contra as competências do Congresso Nacional”. O parecer descreve essas alterações como “regra de salvaguarda das suas competências e prerrogativas em face de atos normativos provenientes do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público” [2]. Trata-se de prerrogativa que reclama monitoramento pela sociedade civil e OAB, especialmente em relação às medida que o CNJ tem editado acerca de temais sensíveis, como reconhecimento de pessoas e julgamento em perspectiva de gênero, por exemplo.
Por fim, o § 7º do art. 40 passa a remeter à lei de cada ente federativo a disciplina da pensão por morte ou invalidez, permitindo tratamento mais favorável na hipótese de morte dos servidores de que trata o § 4º-B do mesmo artigo, quando decorrente do exercício da função ou em razão dela. As emendas que propunham regime previdenciário diferenciado mais amplo para as carreiras de segurança foram rejeitadas, por versarem sobre matéria que “seria mais adequadamente tratada por proposição específica” e por não virem acompanhadas de estimativa de impacto orçamentário e financeiro [2].
O financiamento
O novo § 11 do art. 144 determina que a União instituirá o Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP) e o Fundo Penitenciário Nacional (Funpen), em conformidade com as políticas de segurança pública e defesa social, cujos recursos poderão ser distribuídos entre estados, Distrito Federal e municípios, na forma da lei. O § 12 obriga a União a repassar aos estados e ao Distrito Federal, a título de transferência obrigatória e independentemente de convênio, 50% dos recursos do FNSP e 50% dos recursos do Funpen, excluídas, neste último caso, as despesas de custeio e investimento do órgão executivo da política penitenciária nacional.
No ADCT, o § 6º do art. 76 exclui da Desvinculação de Receitas da União as receitas destinadas a esses fundos. O art. 140 veda a imposição de limites à execução orçamentária e financeira das fontes vinculadas ao FNSP, ao Funpen e ao Fundo para o Aparelhamento e Operacionalização das Atividades-fim da Polícia Federal (Funapol), salvo em caso de frustração de arrecadação. Veda, igualmente, a alocação desses valores em reserva de contingência e a transposição dos recursos para o Tesouro, permanecendo o saldo na conta do respectivo fundo ao final do exercício.
O art. 141 destina a esses fundos, em cada exercício e na modalidade não reembolsável, o montante equivalente a 10% do superávit financeiro do Fundo Social de que trata a Lei n. 12.351/2010, apurado até 31 de dezembro do exercício anterior, observada a transferência obrigatória do § 12. A regra entra em vigor à proporção de um terço ao ano, a partir de 2027, e atinge sua integralidade em 2029. A redação resulta da Emenda 82, de redação, aprovada na CCJ, que substituiu “10% do superávit financeiro” por “o montante equivalente a 10% do superávit financeiro” e, no § 1º, “crédito” por “montante”. O parecer não apresenta justificação específica para a alteração [2].
Para a CCJ, as regras de financiamento “criam vinculações e blindagens orçamentárias e garantem repasses obrigatórios”, medidas que “aumentam a previsibilidade financeira, garantindo a perenidade das ações policiais” [2].
A supressão do art. 139 do ADCT pelo Senado
O texto da Câmara incluía no ADCT o art. 139, que definia as fontes dos fundos. Entre elas estavam 30% do produto da arrecadação da loteria de apostas de quota fixa, após a dedução dos valores destinados ao pagamento de prêmios, ao imposto de renda sobre a premiação e às despesas de custeio e manutenção do agente operador; os valores recuperados, apreendidos, confiscados ou objeto de perdimento em razão da exploração ilegal dessas apostas; e outras fontes definidas em lei. O dispositivo previa implantação à proporção de um terço ao ano, entre 2026 e 2028, e delegava a regulamento do Executivo a repartição entre os fundos [1].
Seis emendas apresentadas no Senado voltaram-se contra o dispositivo [3]. As Emendas 22 (Senadora Damares Alves), 39 (Senador Humberto Costa), 55 (Senadora Mara Gabrilli) e 64 (Senador Alan Rick) propuseram sua supressão integral. As justificações convergem em três argumentos. O primeiro sustenta que o dispositivo conferiria status constitucional às apostas e asseguraria a cobertura das despesas do operador antes de qualquer destinação social. O segundo considera que fontes de custeio, percentuais e ordem de deduções seriam matérias de lei, sujeitas a ajustes conforme a evolução da regulação do setor, já disciplinada pela Lei n. 13.756/2018.
O terceiro argumento sustentava que o percentual seria retirado das destinações sociais já previstas em lei, e não da parcela do operador. Com base na receita bruta do setor, de R$ 36,96 bilhões em 2025, informada pela Secretaria de Prêmios e Apostas, as emendas estimaram redução de cerca de R$ 1,33 bilhão por ano nas destinações à educação, à saúde, ao esporte, ao turismo e à seguridade social. A Emenda 64 acrescentou que a parcela já destinada à segurança pública seria reduzida em cerca de R$ 181 milhões. A Emenda 55 invocou, ainda, dados do Ministério da Saúde segundo os quais cerca de 1,4 milhão de pessoas sofrem de ludopatia no país.
A Emenda 58 (Senador Rogério Marinho) propunha suprimir apenas o inciso I e o § 2º do art. 139 e, em item autônomo, proibir, em todo o território nacional, a exploração, a oferta e a publicidade das apostas de quota fixa, inclusive a partir do exterior, com fundamento nos impactos sobre a saúde mental, o endividamento familiar e a renda de beneficiários de programas sociais. A Emenda 63 (Senador Alessandro Vieira) propunha substituir a fonte pela parcela da União na arrecadação do Imposto Seletivo (art. 153, VIII), estimada pelo autor em cerca de R$ 17 bilhões anuais, e estender o inciso II aos valores apreendidos na exploração ilegal de apostas e loterias em geral.
O relator acolheu as quatro emendas supressivas e considerou o item 1 da Emenda 58 e a Emenda 63 contemplados por elas, acolhendo-os parcialmente. Segundo o parecer, o art. 139 “inverte substancialmente a lógica de distribuição dos recursos provenientes das apostas de quota fixa, ao proteger os valores destinados ao custeio das Bets e suprimir os montantes de todos os repasses sociais atualmente vigentes”. O parecer registra que a redação “não estava contemplada na redação original da PEC, nem no Substitutivo apresentado à Comissão Especial”, tendo surgido “apenas em Plenário”, “sem que tivesse sido apresentada nenhuma emenda nesse sentido”. Conclui, por isso, que se trata de “dispositivo independente do núcleo da reforma, que pode ser suprimido sem qualquer prejuízo à arquitetura de financiamento da segurança pública”, devolvendo-se à lei ordinária a disciplina da matéria [2].
O item 2 da Emenda 58, que proibia as apostas, foi rejeitado por fugir ao objeto da PEC. O relator observou que a supressão do art. 139, “de certa forma, vai ao encontro do espírito que inspirou o seu autor” [2]. No Plenário, rejeitado o art. 139, foi declarado prejudicado e excluído do texto o parágrafo único do art. 140, que excetuava da blindagem orçamentária a receita prevista no inciso II do dispositivo suprimido [4].
Entre a apresentação das emendas e a votação na CCJ, foi editada a Medida Provisória n. 1.394, de 25 de setembro de 2026, que proíbe a exploração, a oferta, a intermediação e a publicidade das apostas de quota fixa no país [6]. O parecer da CCJ não faz referência à medida.
As emendas rejeitadas
Além das emendas relativas à supressão do art. 139, todas as demais emendas apreciadas pela CCJ, numeradas de 1 a 81, foram rejeitadas, tendo o parecer agrupado as propostas conforme os fundamentos da rejeição [2]. Um primeiro grupo propunha incluir no art. 144 categorias ou estruturas não contempladas pelo texto da Câmara, entre elas agentes de trânsito, sistema socioeducativo, guarda portuária, polícia científica, forças de segurança metroviária, sistema de inteligência e sistema nacional de antecedentes criminais. Para o relator, tais emendas incidem sobre matérias “estranhas ao núcleo temático” da proposta, sem terem passado pelo “mesmo processo de amplo diálogo e pactuação federativa” do substitutivo. Várias delas já são objeto de proposições específicas, como a PEC 37/2022 (agentes de trânsito), a PEC 16/2025 (sistema socioeducativo) e a PEC 76/2019 (polícia científica).
Um segundo grupo alterava o desenho do financiamento, seja pela base de cálculo, pela obrigatoriedade dos repasses ou pela destinação de recursos do FNSP às Forças Armadas (Emenda 45, do Senador Carlos Portinho). Segundo o parecer, a alteração, “ainda que animada por propósitos legítimos, rompe o equilíbrio financeiro resultante de negociação técnica já realizada na Câmara dos Deputados”.
Foram igualmente rejeitadas as emendas que modificavam garantias previstas no art. 5º, como a exceção à competência do júri para homicídios praticados por membros de organizações criminosas, a execução provisória da pena após acórdão condenatório de órgão colegiado e a restrição a candidaturas a partir do recebimento da denúncia. O fundamento foi o de que essas alterações “demandam exame de proporcionalidade e de compatibilidade sistêmica que extrapola o escopo desta PEC”. Também não foram acolhidas as emendas sobre competência legislativa dos estados em direito penal, regime previdenciário, financiamento da Defensoria Pública e acumulação de cargos por peritos oficiais.
Na complementação de voto, o relator rejeitou as Emendas 67 a 81. Entre elas estava a Emenda 81, do Senador Rogério Marinho, que propunha a redução da maioridade penal com referendo nas eleições de 2028, rejeitada por destoar do objeto da PEC [2].
A votação em Plenário
Na sessão deliberativa de 3 de novembro, foram apresentadas perante a Mesa as Emendas 84 a 90 [4]. O relator ofereceu parecer contrário às Emendas 85, 86, 88 e 89, com a apresentação da Emenda 91, de redação, e requereu que as Emendas 84 e 87 passassem a tramitar como propostas autônomas. Os requerimentos foram aprovados por 38 votos a 36, e as duas emendas, que tratavam da redução da maioridade penal, seguiram para exame da CCJ como novas propostas de emenda à Constituição [4]. A Emenda 84, do Senador Rogério Marinho, fixava a maioridade penal em 16 anos como regra geral e em 14 anos para crimes como os hediondos, a tortura, o tráfico e o terrorismo [5]. A Emenda 90 recebeu parecer contrário, e o requerimento de destaque apresentado pela liderança do União Brasil ficou prejudicado [4].
A proposta foi aprovada em primeiro turno por 73 votos a 0, com as Emendas 22, 39, 55 e 64, as Emendas 58 e 63, parcialmente, e as Emendas 82 e 83, de redação. Em seguida, apesar do parecer contrário, foi aprovada, em votação destacada, a Emenda 85, “nos termos do texto acordado em Plenário”, por 67 votos a 0 [4]. O Plenário aprovou emenda do Senador Carlos Portinho que permite às Forças Armadas receber ressarcimento, em operações de Garantia da Lei e da Ordem, com recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública [5]. Após a publicação da redação para o segundo turno pela Comissão Diretora, a proposta foi aprovada em segundo turno por 75 votos a 0 [4].
O relator rejeitou os demais pedidos de mudança para evitar o retorno do texto à Câmara dos Deputados, o que, segundo ele, “impediria a promulgação imediata e atrasaria o atendimento de necessidades inadiáveis da população brasileira” [5].
Próximos passos
Aprovada em dois turnos nas duas Casas, a proposta segue para promulgação pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do art. 60, § 3º, da Constituição, e entrará em vigor na data de sua publicação (art. 6º). Com a promulgação, receberá a numeração sequencial das emendas constitucionais.
Diversos dispositivos descritos nas duas partes deste artigo dependem de regulamentação, entre eles o inciso XLVI-A do art. 5º, que demanda lei para definir as atividades e o regime especial; o § 2º do art. 144-A, que prevê lei para a organização e o funcionamento do SUSP; o art. 144, § 8º-A, I, que estabelece lei federal de padronização nacional das polícias municipais; o art. 144, § 2º-A, que demanda lei para disciplinar o emprego da PRF; o art. 144, § 11, que prevê lei para a distribuição dos recursos do FNSP e do Funpen; e o art. 3º, que demanda lei para regular a transferência dos profissionais de segurança ferroviária. As Emendas 84 e 87, sobre a maioridade penal, seguem em tramitação autônoma na CCJ.
Notas
[1] Proposta de Emenda à Constituição n. 18/2025, texto encaminhado pela Câmara dos Deputados ao Senado Federal em 4 de março de 2026 (avulso do Senado Federal).
[2] Parecer (SF) n. 61/2026, da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, relator Senador Rogério Carvalho, aprovado em 14 de outubro de 2026, com complementação de voto e Emendas 82-CCJ e 83-CCJ, de redação.
[3] Emendas 22, 39, 55, 58, 63 e 64 à PEC 18/2025, de autoria, respectivamente, da Senadora Damares Alves, do Senador Humberto Costa, da Senadora Mara Gabrilli e dos Senadores Rogério Marinho, Alessandro Vieira e Alan Rick, com as respectivas justificações.
[4] Senado Federal, registro de tramitação da PEC 18/2025, Sessão Deliberativa Ordinária de 3 de novembro de 2026.
[5] Agência Senado, Senado aprova PEC da Segurança Pública sem redução da maioridade penal, 3 de novembro de 2026.
[6] Senado Federal, Consultoria Legislativa, Sumário da Medida Provisória n. 1.394/2026.
