Gabriela de Morais Teles, Darielle Gonsaga e Fernando Ribeiro*
A Reforma Tributária do consumo foi apresentada sob o signo da simplificação, da neutralidade e da desoneração das exportações.
Ao lado dessas promessas, porém, a Emenda Constitucional nº 132/2023 abrigou, no art. 136 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), uma exceção de grande impacto para o agronegócio e para as finanças de diversos estados: a autorização para que estados mantenham, até 2043, contribuições sobre produtos primários e semielaborados destinadas a fundos de infraestrutura.
O paradoxo é evidente: cobranças questionadas há anos no Supremo Tribunal Federal acabaram contempladas pelo próprio texto constitucional que pretendia racionalizar o sistema.
As contribuições aos fundos estaduais e a controvérsia sobre sua natureza
Há anos, alguns estados financiam obras de infraestrutura por meio de fundos abastecidos por contribuições incidentes sobre operações com produtos primários, como grãos e carne.
A cobrança costuma ser estruturada como condição para a fruição de benefícios fiscais de ICMS, a exemplo do diferimento e de regimes especiais. Em outras palavras, o contribuinte que deseja manter o tratamento tributário favorecido deve recolher a contribuição ao fundo.
Os estados sustentam que essas exações não têm natureza tributária, por serem facultativas: paga apenas quem opta pelo benefício.
O argumento, contudo, enfrenta objeções relevantes. Para boa parte das cadeias agroindustriais, abrir mão do benefício significa perder competitividade, o que torna a suposta faculdade, na prática, uma imposição. Presente a compulsoriedade, a contribuição assume feição de tributo, e de tributo atrelado ao ICMS.
Daí decorrem os principais questionamentos levados ao STF contra essas leis estaduais: a vinculação indireta da receita de imposto a fundo específico, vedada pelo art. 167, IV, da Constituição; a criação de exação estadual fora das hipóteses constitucionais de competência; e a incidência sobre produtos destinados à exportação, em tensão com a imunidade do art. 155, § 2º, X, a.
O art. 136 do ADCT: uma sobrevida constitucional
Enquanto a controvérsia tramitava, o Congresso Nacional incluiu no texto da Reforma o art. 136 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. O dispositivo permite que os estados que possuíam, em 30 de abril de 2023, fundos de infraestrutura e habitação financiados por contribuições sobre produtos primários e semielaborados, vinculadas a benefícios de ICMS, instituam contribuições semelhantes, desvinculadas desse imposto.
A autorização veio acompanhada de limites: (i) a alíquota e a base de incidência não podem superar as vigentes naquela data, (ii) a nova contribuição extingue a anterior, atrelada ao ICMS, (iii) a receita deve permanecer destinada a infraestrutura e habitação, e (iv) a exação será extinta em 31 de dezembro de 2043.
Chama atenção, contudo, o horizonte temporal. O ICMS será extinto a partir de 2033, ao término da transição para o IBS. As contribuições do art. 136 poderão sobreviver por mais uma década, já desligadas do imposto que justificou sua origem. Uma figura nascida como contrapartida de benefício fiscal passa a existir sem o benefício que a legitimava.
Exemplos de fundos estaduais
Para compreender o alcance do dispositivo, alguns fundos ajudam a ilustrar o modelo. Um dos mais antigos é o Fundo Estadual de Transporte e Habitação (FETHAB), de Mato Grosso, criado em 2000, que condiciona benefícios de ICMS ao recolhimento de contribuição sobre operações com produtos como soja, algodão e gado. Em Mato Grosso do Sul, o Fundo de Desenvolvimento do Sistema Rodoviário (FUNDERSUL) segue lógica semelhante, financiando a malha rodoviária estadual com contribuições cobradas sobre a produção agropecuária.
Goiás seguiu o mesmo caminho em 2022, com o Fundo Estadual de Infraestrutura (FUNDEINFRA), que se tornou o principal caso a chegar ao Supremo Tribunal Federal recentemente. O fundo, contudo, já foi extinto, conforme a Lei nº 24.133, que encerrou a cobrança sobre as operações realizadas a partir de janeiro de 2026 e autorizou a restituição dos valores pagos relativos a essa competência.
Segundo o Estado, a antecipação do encerramento considerou as dificuldades recentes do setor agropecuário, como problemas climáticos e custos de produção elevados. O caso goiano evidencia que o art. 136 confere uma faculdade aos estados, e não uma obrigação: cabe a cada um decidir se institui ou mantém a contribuição.
A existência desses fundos em mais de um estado mostra que o dispositivo não tem efeito pontual. Ele alcança a principal fronteira agrícola do país e cadeias produtivas que respondem por parcela relevante das exportações brasileiras.
Questões em aberto e conclusão
O art. 136 do ADCT não encerra o debate; apenas o desloca. Quanto às cobranças realizadas sob as leis originais, o STF sinalizou que a emenda convalidou eventuais vícios. A solução merece reflexão crítica: admitir que uma norma constitucional posterior sane inconstitucionalidades pretéritas relativiza a proteção do contribuinte, ainda que encontre amparo no precedente da ADI 2.869/RJ.
Para o futuro, abre-se nova frente: saber se uma contribuição estadual autorizada por norma transitória, incidente sobre produtos primários e até sobre bens exportados, é compatível com cláusulas pétreas, como a vedação ao confisco e a forma federativa, e com os próprios princípios que a Reforma inscreveu no art. 145, § 3º, da Constituição.
Há também questão prática relevante: se a nova contribuição não estiver mais atrelada a benefício algum, o argumento da facultatividade desaparece por completo. A exação passa a ser, sem rodeios, tributo, e deverá observar todas as limitações constitucionais ao poder de tributar.
Não se ignora a importância dos investimentos em infraestrutura para um estado cuja economia depende do escoamento da produção agropecuária. O problema está no instrumento, pois, ao preservar até 2043 uma exação sobre a base primária da economia, a Reforma acomodou interesses regionais à custa da coerência do sistema que pretendia construir.
Para o setor produtivo, o recado é claro: a simplificação prometida chegará, mas acompanhada de uma exceção duradoura, cujos contornos ainda dependerão da legislação estadual e da definição, ainda pendente, sobre a natureza jurídica dessas contribuições.
*Gabriela de Morais Teles, acadêmica de Direito da Universidade Federal de Goiás e estagiária no escritório de advocacia GMPR, em colaboração com Darielle Gonsaga e Fernando Ribeiro, advogados no GMPR advogados.
