Kowalsky Ribeiro*
O Brasil assiste a uma transformação silenciosa, mas decisiva. O Estado, antes concessionário ou privatizador, agora quer ser sócio. De consórcios em saúde a joint ventures em portos e fundos de infraestrutura, a administração pública compartilha riscos e resultados. Para empresas e governos, isso exige uma advocacia capaz de falar a língua da política e do mercado ao mesmo tempo.
O Estado que muda de papel
Durante muito tempo, a gramática da gestão pública brasileira se sustentou em três pilares: concessão, convênio e privatização. O governo regulava, autorizava e depois se afastava. Era o modelo clássico: transferir a terceiros a execução de serviços públicos ou de atividades econômicas.
Essa lógica começa a ser superada. O Estado brasileiro não está apenas privatizando menos, está societarizando mais. União, estados e municípios passaram a buscar parcerias em participação societária, criando sociedades de propósito específico (SPEs), joint ventures e fundos compartilhados. O que se procura não é só eficiência econômica, mas divisão de risco, partilha de governança e geração de resultados contínuos.
Em vez de ficar com uma outorga bilionária e se afastar, o Estado quer dividendos recorrentes. E mais: quer assento no conselho de administração.
A base jurídica da virada
A Constituição já previa esse movimento:
- Art. 173 – o Estado pode atuar diretamente na atividade econômica, em situações de interesse coletivo ou segurança nacional.
- Art. 174 – cabe ao Estado ser agente normativo e regulador, participando de forma ativa no processo econômico.
Esse fundamento constitucional foi alavancado por legislações mais recentes:
- Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais): estatuto jurídico de empresas públicas e sociedades de economia mista, fortalecendo governança.
- Lei 11.079/2004 (PPPs): estruturou parcerias de longo prazo com partilha de risco.
- Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações): ampliou ferramentas contratuais, permitindo consórcios e SPEs mais sofisticadas.
- Lei 12.431/2011 e Lei 14.801/2024: criaram debêntures de infraestrutura, com incentivos fiscais tanto para investidores quanto para emissores.
- Lei 13.243/2016 (Marco de CT&I): abriu caminho para parcerias de inovação entre ICTs públicas e empresas privadas.
O resultado é um Estado que, sem abdicar da sua função de regulador, se coloca também como acionista.
Quando o Estado senta no conselho
O exemplo mais emblemático dessa lógica é a CIPP S.A. (Complexo do Pecém), no Ceará. Uma joint venture entre o Governo do Ceará (70%) e o Porto de Roterdã (30%), que administra o porto, a zona industrial e a ZPE estadual. O acordo envolveu um aporte inicial superior a R$ 300 milhões e trouxe para dentro da administração pública padrões de governança de nível internacional. Resultado: expansão logística, novos polos industriais e a implantação de um hub de hidrogênio verde.
Na infraestrutura, os números falam por si: só em saneamento, o BNDES estruturou leilões que geraram R$ 22,6 bilhões em outorgas no Rio de Janeiro (CEDAE), além de blocos em Alagoas, Rio Grande do Norte, Pará e Sergipe, com SPEs que unem companhias estaduais, investidores privados e bancos públicos.
Na saúde, consórcios intermunicipais e programas da FINEP — como o Inova Saúde e o FINEP Saúde II — financiam consórcios e parcerias entre hospitais públicos, universidades e empresas privadas. É o Estado como sócio direto no desenvolvimento de tecnologia médica, telemedicina e biofármacos.
E no mercado de capitais, já se desenha uma tendência: SPEs com participação estatal se espelham nos padrões de governança da B3 (Novo Mercado) — conselhos independentes, comitês de auditoria, transparência contábil e regras de saída bem desenhadas.
O que mostram os números
Os resultados não são apenas teóricos. Em 2023, as estatais federais lucraram R$ 197,9 bilhões, distribuindo R$ 128,1 bilhões em dividendos, dos quais R$ 49,4 bilhões foram para o Tesouro Nacional. Em 2024, esse valor saltou: R$ 152 bilhões em dividendos, com R$ 72,1 bilhões destinados ao Tesouro.
A Petrobras sozinha distribuiu R$ 100,3 bilhões em dividendos em 2024, além de mais de R$ 270 bilhões em tributos e participações governamentais. Esses números provam que a presença do Estado como sócio não é apenas estratégia de controle, mas também de receita recorrente.
Advogados: tradutores desse novo idioma
Nesse cenário, advogados passam a desempenhar um papel essencial: o de tradutores entre o mundo do direito público e o do direito societário.
Não basta conhecer licitação ou concessão. É preciso entender governança corporativa, cláusulas de acionistas, compliance de mercado, regras da CVM e, ao mesmo tempo, dominar os ritos do Tribunal de Contas, do Legislativo e da política local.
O advogado do futuro próximo precisa ser bilingue: falar com naturalidade no plenário da Câmara e numa assembleia de acionistas, transitar do parecer para o prospecto, do artigo 37 da Constituição para as práticas do Novo Mercado da B3.
Empresas que querem se tornar sócias do Estado precisam desses profissionais. E governos que desejam atrair capital privado dependem deles para construir arranjos jurídicos sólidos, transparentes e equilibrados.
Conclusão
O Estado brasileiro está em plena metamorfose: de regulador distante para sócio presente. Essa mudança não é retórica, é estrutural. Significa menos contratos que terminam com um leilão e mais sociedades que produzem dividendos ao longo de décadas.
Para empresas, é uma oportunidade histórica: negociar com o Estado não apenas como prestador de serviços, mas como parceiro de negócios. Para governos, é um desafio: exercer o papel de sócio com transparência, governança e visão de futuro.
E para a advocacia, é um chamado: ser arquiteta de pontes entre o público e o privado, ajudando a transformar parcerias em motores de desenvolvimento.
*Kowalsky Ribeiro é advogado, procurador-geral da Câmara Municipal de Goiânia – atuou durante a pandemia. Conselheiro seccional da OAB-GO e conselheiro do Conselho Estadual de Segurança Pública do Estado de Goiás. Atua nas interfaces entre direito público, política e mercado, com foco em inovação, agronegócio e desenvolvimento econômico.
Referências essenciais
- Constituição Federal, arts. 173 e 174.
- Lei nº 13.303/2016 (Lei das Estatais).
- Lei nº 11.079/2004 (Lei das PPPs).
- Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações).
- Lei nº 12.431/2011 e Lei nº 14.801/2024 (debêntures de infraestrutura).
- Lei nº 13.243/2016 (Marco de CT&I).
- Relatórios BNDES 2024; Hub de Projetos em saneamento.
- Programas FINEP: Inovacred, Inova Saúde, FINEP Saúde II.
- Joint venture CIPP S.A. (Ceará + Porto de Roterdã).
- Dividendos e lucros de estatais (2023–2024).
